Giugno 2026

Di recente il Consiglio di Stato cinese ha emanato nuove linee guida per promuovere l’erogazione dei servizi pubblici di base anche ai lavoratori migranti. Oltre che di forte impatto per la qualità della vita di centinaia di milioni di cinesi, l’hukou (il sistema di registrazione familiare in vigore dagli anni Cinquanta) impedisce la creazione di una società di consumi. “Dialoghi: Confucio e China Files” è una rubrica in collaborazione tra China Files e l’Istituto Confucio dell’Università degli Studi di Milano. 

Di Vittoria Mazzieri

Il 22 maggio il Consiglio di Stato cinese ha pubblicato le “Linee guida per la promozione dell’erogazione dei servizi pubblici di base nei luoghi di residenza”, con l’obiettivo di estendere la copertura dei servizi pubblici di base alle persone che non hanno la registrazione anagrafica nelle città in cui risiedono.

Si tratta di una riforma che si preannuncia sostanziale dell’hukou (户口), il sistema di registrazione familiare che vincola l’accesso ai servizi sociali, all’istruzione e all’assistenza sanitaria di persona principalmente al luogo di provenienza. Lo si tende a definire una sorta di passaporto interno e, dalla sua istituzione alla fine degli anni Cinquanta, ha influenzato le vita di quella categoria di cittadini che migrando dalle campagne alle città in cerca di lavoro ha trainato sulle proprie spalle il boom economico cinese. Secondo le stime alla fine del 2025 i lavoratori impiegati in un luogo diverso da quello di nascita ammontano a 131 milioni. Ma il totale della cosiddetta “popolazione fluttuante” (流动人口 liudong renkou), che include anche migranti non in età lavorativa, come bambini e anziani, supera i 357 milioni.

Le modifiche varate a fine maggio invitano le agenzie governative e le autorità locali a fornire servizi pubblici, inclusi istruzione e assistenza medica sulla base della residenza attuale delle persone. Le amministrazioni locali sono invitate a garantire l’iscrizione scolastica ai figli dei lavoratori migranti, ma anche ad ampliare i programmi di edilizia popolare in affitto per includere le famiglie con un impiego stabile, anche se prive di hukou locale.

Non si tratta quindi ancora di abolire il sistema di registrazione, che vale in Cina come una vera e propria carta d’identità, quanto di fare in modo che i servizi pubblici di base “seguano” la persona e non siano più legati rigidamente al luogo di nascita o di registrazione di residenza. Un approccio definito come “incentrato sulla persona”, che viene presentato tanto come atto a migliorare la vita dei cittadini quanto in ottica di investimento.

La riforma dell’hukou è stata definita dalla leadership una necessità già da tempo: in un paese che punta a rafforzare i consumi interni, serve rimuovere le barriere alla libera circolazione di capitali e talenti. Per una grande città, garantire un accesso equo ai servizi pubblici significa attrarre più migranti ed aumentare la propria competitività su scala nazionale. Come si legge in un articolo sul portale di informazione finanziaria Sina Finance (新浪财经 Xinlang Caixin), “le città in grado di attrarre flussi migratori in modo sostenibile saranno principalmente quelle che offrono maggiori opportunità di lavoro e un potenziale di crescita del reddito”.

I media statali evidenziano come le nuove politiche delineino la strada di un obiettivo a lungo termine: la riforma dell’hukou, punto dolente della leadership cinese da oltre un decennio, non può essere realizzata dall’oggi al domani e deve fare i conti con vincoli come l’insufficienza di posti nelle scuole e la limitata offerta di alloggi pubblici in affitto e a prezzi accessibili.

Migranti e risparmi

In un recente articolo dell’Economist si afferma che “la Cina affronterebbe meno guerre commerciali con il resto del mondo se i suoi cittadini fossero meno parsimoniosi”. I cinesi sono notoriamente un popolo di risparmiatori e il tasso di risparmio cinese è uno dei più alti al mondo.

Uno studio condotto lo scorso anno da Zhang Longmei, Ding Ding e altri studiosi e pubblicato su Emerging Markets Review lega questa tendenza ai cambiamenti demografici indotti dalla politica del figlio unico e dalla trasformazione del sistema di protezione sociale, come anche alla riforma del settore immobiliare e al rallentamento della crescita economica. Nei primi anni del boom economico cinese, l’elevato tasso di risparmio è simile a quello osservato in Giappone e Corea del Sud, per poi diventare un’anomalia negli anni successivi, se comparata ai vicini asiatici. Negli anni Ottanta il risparmio nazionale si attesta intorno al 35-40% del PIL, per poi balzare al 52% nel 2008. Nel 2017 si aggira attorno al 46%. La media globale delle economie emergenti non super il 20%. Il principale motore di questa tendenza sono le famiglie.

Uno strumento come l’hukou, che ha cristallizzato le disuguaglianze sociali costruendo “muri invisibili” all’interno delle città, non ha fatto altro che esacerbare questa tendenza. I più parsimoniosi, infatti, sono proprio i migranti. Per molti di loro, si legge anche nell’articolo di Sina Finance, “la mancanza di garanzie stabili nei servizi pubblici e di prospettive a lungo termine impedisce loro di osare consumare e acquistare casa, rendendo difficile un vero e proprio insediamento nelle città”. Tra le sfide più grandi figura quella dell’istruzione dei figli.

Secondo uno studio del Fondo Monetario Internazionale, nel periodo 2012-2022 il tasso di risparmio delle famiglie di migranti residenti in città con hukou rurale è stato in media superiore di 6,8 punti percentuali rispetto a quello di famiglie simili con hukou urbano. Le riforme hanno dimostrato di avere effetti positivi in tal senso. Il divario nei tassi di risparmio tra gli abitanti delle città con e senza hukou urbano si è ridotto da 11,8% nel 2014 a soli 3,2% nel 2022 – anni in cui sono state promulgate leggi ed emendamenti.

Hukou, nascita e riforme

Qual è stato il contesto che ha motivato la nascita di un sistema ad oggi definito obsoleto dalla stessa leadership? Torniamo nel 1956: la Repubblica popolare esiste da neanche un decennio, il paese è a prevalenza agricola e deve garantire che la propria terra venga coltivata. Ma il cosiddetto “flusso cieco” (盲流 mangliu) allarma il governo: si tratta di soldati smobilitati, contadini e altri abitanti delle zone rurali che iniziano a migrare verso le zone urbane in cerca di migliori opportunità. L’esigenza di istituire l’hukou è anche avvalorata dallo stato sociale che in quegli anni viene erogato direttamente dalle Comuni in campagna e dalle unità di produzione (单位 danwei) in città (un articolo di China Files pubblicato nel 2013 approfondisce vari aspetti. Si legge qui).

Se gli studiosi concordano nel riconoscere all’hukou un importante strumento di governo, volto al mantenimento della stabilità sociale e nella promozione dello sviluppo economico nei primi anni della nuova Cina, con l’avvento dell’economia di mercato il sistema diventa gradualmente un vincolo allo sviluppo economico. Dagli anni Ottanta in Cina entrano investimenti stranieri e serve nuova forza lavoro. Le prime dell’hukou, graduali e disomogenee, mirano a consentire gli spostamenti per garantire il continuo ricambio di lavoratori in grado di rispondere alle esigenze di mercato.

La necessità di riformarlo si scontra con una serie di difficoltà. Nei primi anni Duemila Pechino fissa l’ambizioso obiettivo di eliminare le restrizioni in molte province, per poi concedere ai governi locali un significativo margine di manovra. I funzionari spesso optano per concedere l’hukou solo a migranti ricchi e altamente qualificati, escludendo la grande fetta di persone a basso reddito. La percezione, condivisa in parte ancora ad oggi, è che la concessione del certificato di residenza ai nuovi residenti rischi di erodere i benefici per i residenti locali.

Nel 2014, il Consiglio di Stato cinese annuncia il “Piano nazionale di urbanizzazione di nuovo tipo (2014-2020)“, che mira a realizzare la transizione dal sistema di residenza rurale a quello urbano per lavoratori migranti e il pieno accesso all’istruzione pubblica per i loro figli. Il documento segna l’inizio di un nuovo ciclo di riforme volto a ridurre gradualmente il divario tra lo status economico e sociale dei residenti urbani e rurali. Queste intenzioni si scontrano con flussi costanti di nuovi migranti, con il risultato che nel 2020 la popolazione migrante che risiede nelle città è perfino maggiore rispetto al 2014. A pesare sull’aumento sono le nuove opportunità garantite dall’economia digitale, che oggi impiega milioni di persone tra fattorini, imprenditori online e altri lavoratori delle piattaforme.

Alla fine del 2021 le dichiarazioni di un funzionario della Commissione Nazionale per lo Sviluppo e la Riforma (NDRC) anticipano nuove riforme. Il funzionario azzarda la proposta di consentire a tutti i migranti rurali di ottenere l’hukou urbano in molte megalopoli del paese. Pochi medi dopo la NDRC pubblica un documento che invita le città con una popolazione inferiore a 3 milioni di abitanti ad eliminare le restrizioni sull’Hukou entro la fine dell’anno. L’intenzione viene salutata come il preludio di un cambiamento epocale, sebbene alcuni analisti avvertono che si tratti soltanto di una riforma marginale.

Secondo queste posizioni, le riforme annunciate tra la fine del 2021 e l’inizio del 2022 da diversi governi cittadini e provinciali sono cambiamenti graduali ai margini del sistema: a dicembre Shanghai afferma l’intenzione di permettere ai laureati di università cittadine di ottenere il suo certificato di residenza, uno dei più ambiti. A febbraio anche il governo della provincia di Zhejiang allenta le restrizioni per i neolaureati. Mancano però riforme strutturali. Le misure promulgate dalla NDRC si riferiscono a città piccolissime per gli standard della Repubblica popolare e fanno ben poco per migliorare la situazione dei migranti che vivono nelle megalopoli di “prima fascia”, quelle più attrattive, e che costituiscono una parte considerevole del totale della “popolazione fluttuante”.

Nel 2024 il Consiglio di Stato presenta un piano quinquennale per riformare il sistema dell’hukou, che ha l’intento dichiarato di liberare la mobilità del lavoro e stimolare la spesa dei consumatori. Il piano si distingue per l’enfasi posta sugli incentivi finanziari e sugli incentivi per l’acquisto di case da parte dei migranti. Le analisi evidenziano ancora una volta la necessità di ripensare alle fondamenta la governance locale e l’allocazione delle risorse. Il rischio è che i governi locali ostacolino l’applicazione delle misure per la preoccupazione che un afflusso di migranti possa sovraccaricare le infrastrutture urbane.

Disuguaglianze sistemiche e probabilità di insediamento

Le linee guida promulgate a fine maggio affermano chiaramente che non dovrebbero essere fissate soglie eccessivamente elevate nel processo di registrazione anagrafica e di accesso ai servizi pubblici. A tal proposito, vista la differenza di applicazione a livello locale, è piuttosto difficile avere uno sguardo complessivo di quali siano le soglie adottate. Uno studio pubblicato a ottobre 2024 su China Economic Review e condotto da Chen Zhu, Shang Qianqain e Zhang Jipeng ha contribuito a colmare le lacune degli studi precedenti. Gli studiosi hanno analizzato dati dal 1996 al 2022 su quali requisiti sono stati necessari ai migranti per ottenere l’hukou in 332 città del paese. Il risultato è un indice, denominato “probabilità di insediamento”, che misura la probabilità per i migranti in ciascuna città di destinazione di ottenere il certificato di residenza. Lo studio ha tentato di coprire lacune emerse da studi precedenti, tra quelli che si sono limitati ad analizzare le politiche locali senza prendere in esame dati quantitativi, a quelli che hanno considerato la tempistica per l’ottenimento del certificato di residenza non incrociando questi dati con le riforme adottate negli anni.

È stato dimostrato che la probabilità media di insediamento è aumentata costantemente dal 1999, raggiungendo il 91% nel 2022. L’85% delle città ha una probabilità di insediamento superiore all’80%. Va anche considerato, tuttavia, che nel 2022 vi sono ancora 14 città con una probabilità di insediamento inferiore al 50%. La probabilità di insediamento è minore nelle metropoli più importanti, come Pechino, Shanghai e Shenzhen (le cosiddette “città di prima fascia”). Inoltre, esiste una discrepanza tra la probabilità di insediamento e le intenzioni di insediamento: in alcuni casi l’intenzione di spostarsi in alcune città stride con “l’impossibilità di farlo”, a causa dell’elevata soglia di reddito richiesta, quindi di requisiti di ottenimento del certificato di residenza troppo alti; al contrario, vi sono aree urbani con requisiti di accesso più bassi ma verso cui migrare non sembra per molti una scelta sensata, a causa ad esempio di distanze troppo lunghe o dell’assenza di assicurazione sanitaria.

L’incrocio dei dati ha rilevato che la riforma dell’hukou è fondamentale per sviluppare un mercato del lavoro unificato ed eliminare le differenze tra le varie province e regioni. La sua abolizione mitigherebbe gli ostacoli alla circolazione economica e faciliterebbe un flusso maggiore di beni e risorse.

Un altro studio pubblicato lo scorso anno su Scientific Reports analizza l’impatto delle riforme sulla resilienza dello sviluppo delle famiglie rurali. Con resilienza dello sviluppo si intende un concetto che descrive la capacità della famiglia di evitare di cadere in povertà e mantenere un elevato livello di benessere per lunghi periodi, a fronte di traumi e shock di vario tipo. Suddividendo le famiglie in “agricole” e “non agricole”, il sistema dell’hukou ha rafforzato una struttura dualistica aggravando il divario di sviluppo tra le due aree e riducendo significativamente il benessere di chi le abita. Le riforme per allentare i limiti dell’hukou hanno migliorato significativamente la resilienza dello sviluppo, aumentata in media dello 0,42%.